Október végén Magyarország kormánya a hazai régészeti örökségvédelem ágazati jogszabályának, a kulturális örökség védelméről szóló 2001. évi LXIV. törvénynek (a továbbiakban: Kötv.) átfogó módosítását kezdeményezte. A novella nemcsak a Kötv. vonatkozó szabályain változtat, hanem egyes kapcsolódó jogszabályi rendelkezéseken is. Tárgyunk szempontjából – nem lebecsülve a honi örökségvédelem másik két „pillérét”: a műemlékvédelmet és a kulturális javakkal kapcsolatos új szabályozások jelentőségét – most csak az azóta már elfogadott javaslat régészeti tárgyú és érdekű változtatásai lényegesek.2

¶ A 2014 óta a Miniszterelnökséghez tartozó örökségvédelem területén a 2016-ban, majd tavaly bekövetkezett szervezeti-személyi változások (az ágazat irányítója az új szervezeti rendben Latorcai Csaba helyettes államtitkár lett) szemléletváltozást eredményeztek, amelyet jól tükröz a novella szövegezése, különösen az indokolása.

¶ A novella készítői ugyanis fontosnak tartották annak deklarálását, hogy a régészeti feltárások végzése állami közfeladat. Ezzel egy többéves vitát és konfliktust sikerül(t) lezárniuk, nevezetesen a régészeti feladatellátás elmúlt években megkezdődött magánosításának folyamatát, mivel a törvénymódosítás hatályba lépését követően magáncégek régészeti szaktevékenységet (például régészeti feltárás vezetése) már nem láthatnak el. Másrészt azt is rögzítették, hogy a régészeti feltárások elvégzése a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló 1997. évi CXL. törvény alapján mindenekelőtt a régészeti gyűjtőkörrel rendelkező múzeumok alapfeladata, ahogy az az alapító okiratukban szerepel. Ezek az állami és önkormányzati intézmények immár nemcsak a megelőző régészeti feltárásokat, hanem a nagyberuházások régészeti feladatait is elvégezhetik, és a feladatellátásba hiányzó kapacitásaik pótlására kizárólag állami és önkormányzati fenntartású, feltárásra jogosult intézményeket vonhatnak be. Ennek az alapelvnek a kinyilvánításával egy másik, évtizedes vitát is lezártak, hiszen 2007 óta a múzeumok régészeti feltárási jogát többször elvonták vagy csorbították, mindannyiszor sikertelenül, és jelentős károkat okozva ezáltal a régészeti örökségnek.3

A 2017. évi novella új részletszabályai

¶ A novella szövegében nyomon követhető a teljes rendszer: az ágazati irányítástól a fenntartói feladatkörön át a régészeti feladatellátásért felelős szervezetekig terjedő, határozott átalakításának szándéka. A módosítással a törvényalkotó egyrészt rögzítette az ágazati irányítás kettősségét: a régészeti feltárásra jogosult múzeumok régészeti feltárási tevékenységének ágazati irányításában a kulturális örökség védelméért felelős miniszter (Miniszterelnökséget vezető miniszter) a kultúráért felelős miniszterrel (emberi erőforrások minisztere) közösen jár el. Másrészt megjelent a szigorú előírás, hogy a fenntartó köteles biztosítani a múzeum működési engedélyében meghatározott szakmai besorolása szerinti, valamint a Kötv.-ben meghatározott feladatai ellátásához szükséges személyi és infrastrukturális feltételeket. Az irányítást és fenntartást érintő rendelkezéseknek vannak ugyanakkor veszélyei is. A kettős irányítás könnyen oda vezethet, hogy egységes, egyeztetett irányvonal hiányában a két minisztérium szándékai kiolthatják egymást (sőt, akár „kijátszhatók” is egymás ellen). Bár az is tény, hogy a korábbi rendszerhez képest, amikor csak az Emmi irányított, de a normákat és az elvárásokat a Miniszterelnökség fogalmazta meg, a feltárási feladatellátás állami szegmense gyakorlatilag irányíthatatlanná vált, miközben „virágzott” a magáncégek régészeti feladatellátása; az új struktúrában jó kommunikációval most nagyobb hatékonyság érhető el. Ami sokkal inkább kérdéses, a fenntartói felelősségi körbe sorolt kötelezettségek pontos meghatározása és számonkérése. A törvényi szabályozás írott malasztként ugyanis nem érheti el a célját, ha a fenntartók alacsonyabb szintű jogszabályokban, iránymutatásokban nem kapnak világos magyarázatot arra, hogy pontosan mi is értendő „szükséges személyi és infrastrukturális feltételek” alatt. Ezeket – részben a korábban alkalmazott régészeti akkreditációs szempontrendszer felhasználásával – mielőbb ki kellene dolgozni annak érdekében, hogy a következő ásatási szezon zökkenőmentesen indulhasson.

¶ A törvényalkotó módosítási szándéka jelentős profiltisztítást eredményezett. Ezen profiltisztítás keretében a novella elvette a Budavári Ingatlanfejlesztő és Üzemeltető Nonprofit Korlátolt Felelősségű Társaságtól az infrastrukturális nagyberuházásokat megelőző feltárások koordinálásának, illetve elvégzésének jogát, és a cég az előzetes régészeti dokumentáció (ERD) kizárólagos elkészítésére szakosodott központi lelőhely-diagnosztikai szervezetté vált. Ugyanakkor továbbra is jogosult maradt a saját vagyonkezelésében álló ingatlanon megvalósuló régészeti feltárásra, valamint tervásatás végzésére. Ebben az esetben a profiltisztítás tehát felemás sikert eredményezett. Egyrészt a cég – helyeselhetően – elveszítette a régészeti feladatellátással kapcsolatos központi és koordinációs jogköreit (amint a későbbiekben kitérek rá, azokat a Magyar Nemzeti Múzeum kapta meg), másrészt bizonyos feladatokat megtarthatott. Ez utóbbival azért nehéz egyetérteni, mert a dokumentációkészítéshez szükséges adatbázisok továbbra is a múzeumoknál vannak, ráadásul nem illik az előterjesztő által megfogalmazott alapelvekbe sem, hogy tudniillik a régészeti feltárás végzése állami közfeladat, és a feltárások végzésére az állami és önkormányzati múzeumok jogosultak. Bízzunk abban, hogy a szabályozás ezen része csak átmeneti, és belátható időn belül a teljes feladatportfólió átkerül a Magyar Nemzeti Múzeumhoz!

¶ A régészeti feladatellátás mindenkor alapvető kiindulópontja a megfelelő kapacitás biztosítása. A jogalkotó ezzel kapcsolatban kimondta, hogy a régészeti feladatellátás szaktevékenységi részének elvégzésébe kapacitáshiány esetén kizárólag más, feltárásra jogosult intézmény vonható be (a feltárási jogosultakat tételesen a Kötv. 20. § (4) bekezdése sorolja fel). A bevont, feltárásra jogosult intézmény további régészeti szaktevékenységet ellátó közreműködőt már nem vehet igénybe. Alapelv lett az is, hogy a régészeti feladatellátás járulékos részéhez a megelőző feltárást végző múzeum biztosítja a szükséges régészeti bontómunkát, ebbe viszont akár bevonhat gazdasági társaságot is. Ezzel szemben a régészeti gépi földmunkát alapesetben a beruházó köteles biztosítani. Ha ezt mégsem tudja, akkor a feltárást végző intézmény közbeszerzés keretében, a beruházó költségén gondoskodik a régészeti feladatellátáshoz kapcsolódó földmunka elvégzéséről. Összességében elmondhatjuk, hogy a kapacitásbiztosítás vonatkozásában visszaállt a korábbi, több évtizedes gyakorlat, amelynek keretében a szaktevékenységeket a feltáró múzeum saját erőforrásaival látta el, míg a nem szaktevékenységekbe alvállalkozóként – más értelmezések szerint: teljesítési segédként – gazdasági társaságokat vont be. Ennek oka egyrészt az, hogy a változó létszámigények miatt az elsősorban idénymunkás munkavállalók közalkalmazotti alkalmazása vagy megbízása nehezen megoldható, másrészt egyetlen múzeumnak sem szükséges saját földmunkagép-parkot üzemeltetnie. Ugyanakkor ebben a modellben a múzeumnak lehetősége volt/van arra is, hogy a régészeti feladatellátás sajátos elvárásait érvényesítse; elég csak a régészeti feltárásokban tapasztalt bontómunkások vagy földgépkezelők szakértelmére utalnunk. Nem minősül szorosabban régészeti szakfeladatnak (sokkal inkább „kiegészítő” feladatnak), és bár az ehhez szükséges tudományos szakismeret nagy fontossággal bír, a jogalkotó engedélyezte a régészeti feltárás dokumentálásához kapcsolódó geodéziai és térinformatikai feladatok ellátásába a gazdasági társaságok bevonását. Itt kell megjegyezni azt is, hogy gazdasági társaságokat be lehet vonni az ERD készítéséhez szükséges műszeres lelőhely- és leletfelderítéshez kapcsolódó feladatok ellátásába is.

¶ Örvendetesen bővültek a Magyar Nemzeti Múzeum régészeti feladatkörei. Az ERD záródokumentumát, a feltárási projekttervet a Budavári Nkft. ugyanis a Nemzeti Múzeumnak is megküldi (korábban csak a régészeti feladatellátásra kijelölt intézmény kapta meg). Ezáltal az adott ügyet a későbbi hatékony ügyintézés érdekében a Nemzeti Múzeum regisztrálja, arról hivatalosan tudomása lesz. Nagyberuházás esetében a beruházó szerződéskötési szándékával a Nemzeti Múzeumot keresi meg, amely öt napon belül értesíti a nagyberuházás megelőző feltárásának elvégzésére jogosult intézményt, és koordinálja a szerződéskötést. Amennyiben a feltárásra vonatkozó szerződés tizenöt napon belül nem jön létre, az érintett intézmény helyett a Nemzeti Múzeum gondoskodik a régészeti feladatellátás elvégzéséről. A szakmai szempontból csak helyeselhető módosítások értelmében a magyar régészeti örökségvédelem központi (feltárási) intézménye újra a Nemzeti Múzeum lett.

¶ A novella újrarendezte a nagyberuházásokhoz kapcsolódó régészeti feltárások jogát. A jogalkotó döntése értelmében nagyberuházást megelőző feltárást a gyűjtőterületén érintett megyei hatókörű városi múzeum, Budapesten a Budapesti Történeti Múzeum végezhet, de a régészeti szaktevékenységének elvégzésébe a gyűjtőterületén érintett területi múzeumot kapacitása erejéig kötelezően be kell vonni, illetve további kapacitáshiány esetén kizárólag más feltárásra jogosult intézmény vonható be. A bevont intézmény további közreműködőt ebben az esetben sem vehet igénybe. Abban a fentebb már említett esetben, ha a szerződést tizenöt nap alatt nem sikerül megkötni, a feladatellátásról a Nemzeti Múzeum gondoskodik, az érintett megyei hatókörű városi múzeum vagy a Budapesti Történeti Múzeum régészeti gyűjtőkörének lezárásáról pedig a kultúráért felelős miniszter – a kulturális örökségért felelős miniszter egyetértésével – hivatalból indított eljárásban dönt. A feltárási jog fenti szabályozása, pontosítása megint csak helyeselhető, mert ezzel újra koherens feltárási jogi rendszer alakult ki. Ugyanakkor érthető az a törvényhozói elvárás is, hogy a nem megfelelően eljáró feltárási intézmény magatartását szankcionálja. Kérdéses azonban, hogy egy ilyen eljárás mennyire veszi figyelembe azt, hogy a feltárási szerződés kinek felróhatóan nem jött létre, másrészt a cselekményhez képest mennyire arányos a büntetés. Ezeket a kérdéseket a következő évek gyakorlata válaszolhatja csak meg (ha ilyen eset ezek után egyáltalán bekövetkezik).

¶ Sok vitát váltott ki a módosítás egy elbújtatott rendelkezése, amely az ERD kapcsán végzett próbafeltárás időtartamát – a korábbi harminc, régészeti feltárás elvégzésére jogszabályban meghatározottak szerint alkalmas nap helyett – pusztán harminc napban határozta meg. A kommentárokkal ellentétben ez csak erre a feltárási formára vonatkozik, illetve kérdéses, hogy a gyakorlatban ezt hogyan lehet betartatni, hiszen felléphet olyan helyzet (vis maior), amikor régészeti feltárást végezni nem lehet, és ilyenkor a késedelem nem lesz senkinek sem felróható.4

A „céges világ” vége?

¶ Ha egy szóval válaszolhatunk: korántsem. Hiszen alvállalkozóként végezhetnek bontómunkát, gépi földmunkát, geodéziai és térinformatikai feladatokat, közreműködhetnek a műszeres lelőhely-felderítésben. Nem foglalkozhatnak ugyanakkor régészeti szaktevékenységekkel, hiszen erre a feladatra az állam külön szervezetrendszert (múzeumi hálózatot) tart fenn. A 2014-ben véghezvitt gyors változás éppen azért hagyott nagyon sok kérdést nyitva, mert hiányzott belőle a koncepció és a rendszerszemlélet. A cégekből kiépült egy második régészeti örökségvédelmi rendszer, úgy, hogy közben az első rendszer sorsáról nem született döntés. Az elmúlt három év során azon túl, hogy újabb ellentéteket szült, ez a párhuzamosság legkevésbé a régészeti örökségnek használt.5 A novella éppen ennek az áldatlan állapotnak kívánt véget vetni.

Egy ilyen horderejű módosítás kapcsán oda kell figyelni az átállásra, az átmeneti időszakra. 2018. január 8-ig a megyei hatókörű városi múzeumoknak, a Budapesti Történeti Múzeumnak, valamint a Magyar Nemzeti Múzeumnak közbeszerzési eljárást kellett kiírniuk a régészeti feladatellátáshoz kapcsolódó földmunka biztosítása érdekében. A törvény új rendelkezései értelemszerűen csak a közbeszerzési eljárások lefolytatása után indult eljárásokra, valamint az utánuk megkötött szerződésekre vonatkoznak.

¶ Az előterjesztő meglátása szerint a feltárásra jogosultak akkreditációja önmagában nem sarkallta arra a múzeumokat fenntartókat, hogy intézményeik kapacitásait jelentősen növeljék. A cégek akkreditációjára pedig azért nincs már szükség, mert ezentúl régészeti szaktevékenységet nem láthatnak el. Mivel az akkreditációs rendszer a Kötv. 2015. január 1-jén hatályba lépett módosítása alapján jött létre, a 2015 tavaszán kiadott engedélyek három évre szólnak. Az előterjesztő ezért a novella vonatkozó rendelkezéseit csak az akkreditációs engedélyek lejártát követően javasolta hatályba léptetni, ezzel a törvénymódosítás biztosítja a szükséges felkészülési időt. Talán bízhatunk abban, hogy az akkreditáció megszületésekor megfogalmazott szakmai irányelvek ugyanakkor más formában, de hasznosulni fognak a szükséges szakmai ellenőrzések (például
a szakfelügyeleti eljárások) során.6